A asfixia do setor sem fins lucrativos

Daniel C. Levy
Daniel C. Levy é professor da Universidade de Albany, Universidade Estadual de Nova York, e diretor do PROPHE. E-mail: dlevy@albany.edu

O ensino superior mundial costuma ser categorizado de acordo com setores, divididos entre o público e o privado, mas esse último engloba tanto as instituições com fins lucrativos quanto as sem fins lucrativos.

Podemos falar em três setores, como se faz comumente em se tratando dos hospitais, creches e prisões: público, sem fins lucrativos e com fins lucrativos.

 

Os dois setores privados

Entretanto, independentemente de optarmos por separar as instituições com e sem fins lucrativos em subsetores do ensino superior privado ou em setores distintos, uma realidade internacional surpreendente e em desenvolvimento é a de que, enquanto o ensino superior de fins lucrativos está crescendo, o ensino superior sem fins lucrativos está sendo pressionado – e suas décadas de crescimento na fatia de matrículas no ensino superior vê-se hoje seriamente ameaçada. O aperto se dá tanto por parte do setor de fins lucrativos quanto do setor público.

 

O setor sem fins lucrativos é muitas vezes chamado de “terceiro setor”, localizado entre os setores público e de fins lucrativos e afetado por ambos. Durante décadas, o setor sem fins lucrativos foi beneficiado pelo fracasso do setor público em atender à uma demanda em aceleração vertiginosa: o ensino superior privado alcançou rapidamente quase 30% do total mundial de matrículas, e a maior parte desses 30% estava nas instituições sem fins lucrativos.

 

Ou, ao menos, a maior parte estava em instituições cujo status legal é o de organizações sem fins lucrativos. Na realidade, muitas dessas instituições sem fins lucrativos são muito semelhantes às de fins lucrativos em termos funcionais. São com frequência aquilo que a literatura sobre as instituições sem fins lucrativos chama de “organizações de fins lucrativos disfarçadas”. A diferença entre aquilo que é legalmente e funcionalmente sem fins lucrativos dá margem à confusão. O conceito de instituição privada sem fins lucrativos é em geral muito menos compreendido fora dos Estados Unidos do que dentro do país. Um importante princípio dessas organizações é a ação voluntária privada por motivações diferentes do ganho financeiro – a propriedade privada funcionando para o bem público. Do ponto de vista legal, a chave é a proibição à distribuição do ganho financeiro entre os proprietários e investidores; não há condenação contra a geração de excedentes que sejam então reinvestidos na instituição. Mas muitas instituições legalmente classificadas como sem fins lucrativos são habilidosas na busca por formas eticamente questionáveis de direcionar seus ganhos às empresas, famílias ou amigos que as controlam.

 

Há estimativas muito diferentes quanto ao tamanho do ensino superior de fins lucrativos. Levando-se em consideração a definição legal, as instituições de fins lucrativos correspondem a apenas uma pequena parcela do ensino superior privado mundial; talvez a maioria dos países nem permita o ensino superior de fins lucrativos. De fato, muitos observadores duvidam que, fora dos Estados Unidos, as verdadeiras instituições sem fins lucrativos vão além das instituições religiosas e algumas outras quase de elite. Ao se levar em consideração os fatores que pressionam o ensino superior sem fins lucrativos, vale ponderar quais deles afetam mais as verdadeiras instituições sem fins lucrativos e quais atingem as que, na prática, operam como instituições com fins lucrativos.

 

Crescimento acelerado do setor público

Historicamente, na maior parte do mundo, o ensino superior público há muito é o destino natural. Isto, por sua vez, tornou o crescimento privado subsequente notável. Enquanto o ensino superior privado ampliou sua parcela das matrículas, o crescimento foi o tema dominante. Mas, no novo século, com o ensino superior privado já estabelecido em bases sólidas, o aumento da parcela que cabe ao setor privado deixa de ser inevitável. Agora, torna-se relevante a ideia do setor público sendo espremido pelo lado público.

 

Em vários países a parcela do setor privado chegou até a diminuir. Isto é às vezes resultado de políticas radicais do governo que expandem muito o setor público em formas ou níveis de qualidade antes desconhecidos, como na Venezuela de Hugo Chávez. De maneira menos radicais, mas muitas vezes em modalidades novas de ensino superior, a expansão pública foi suficiente – como na Colômbia e nas Filipinas – para levar a uma redução na parcela de matrículas pertencente ao setor privado, apesar do contínuo aumento no número absoluto de matrículas no setor privado. Ou a acentuada expansão pública ao menos evita um crescimento adicional da parcela que cabe ao setor privado, como no Brasil, ou desacelera um crescimento que poderia ser maior, como na China.

 

Pressão pela “consolidação” do setor público

É somente quando o ensino superior privado se torna bem estabelecido que o crescimento acelerado do setor público pode ser razoavelmente visto como algo que ocorre às custas do ensino superior privado. Os empreendedores privados se aliam contra essa consolidação. No passado eles podiam se queixar (da regulamentação sufocante ou da falta de auxílio do governo aos estudantes) e ainda assim abocanhar uma parcela cada vez maior da expansão do ensino superior. Agora, cada vez mais eles se sentem espremidos pelo avanço do setor público no território “privado”. Esse avanço se dá não apenas pela aceleração da expansão do setor público como também pela adoção dos métodos do setor privado por parte das instituições públicas, buscando atrair seu público. Os exemplos incluem universidades públicas que se tornam mais empreendedoras, às vezes abrindo módulos que exigem o pagamento de taxas ao lado de sua base, da qual se cobra uma taxa de ensino simbólica ou inexistente.

 

O aperto é especialmente forte quando ocorre num momento de estagnação geral ou até declínio no número total de matrículas no sistema de ensino. As realidades demográficas que trouxeram um encolhimento nas matrículas no Japão e na Coreia do Sul devem trazer o mesmo efeito à Polônia e a outros países do Leste Europeu. Nada leva a um aumento nas dinâmicas de conflito intersetorial mais rápido do que uma torta cada vez menor. Como as instituições públicas costumam gozar de status melhor do que as privadas e cobrar um preço mais baixo pelo ensino, estas contam com grandes vantagens para manter seu número de matrículas à custa daqueles que anteriormente buscariam o setor privado. As universidades privadas de status relativamente alto – as verdadeiramente sem fins lucrativos são representadas de maneira desproporcional – têm mais recursos para lidar com a concorrência, para resistir às incursões dos demais setores nas suas matrículas, embora também enfrentem problemas. Mas a grande maioria das instituições legalmente definidas como sem fins lucrativos tem status baixo e se encontra em posição vulnerável.

 

Pressão pelo crescimento do setor de fins lucrativos

Embora algumas instituições legalmente definidas como tendo fins lucrativos também são ameaçadas pelo crescimento público, elas têm se expandido em muitos lugares. O Brasil aponta o caminho na América Latina desde meados dos anos 1990, e agora um quinto do seu total de matrículas está em instituições legalmente definidas como de fins lucrativos. O Peru e alguns outros países latino-americanos também permitem legalmente os fins lucrativos nas instituições do ensino superior. No Chile e no México somente universidades sem fins lucrativos são permitidas pela lei. O ensino superior com fins lucrativos permitido por lei tem sido mais comum na Ásia, e agora o governo chinês autorizou um período experimental com as instituições de fins lucrativos.

 

Tal crescimento das instituições de fins lucrativos ameaça o setor sem fins lucrativos tanto direta quanto indiretamente. O resultado é um menor número de estudantes pagantes no setor sem fins lucrativos. Além disso, se o caso do Brasil serve como exemplo, a criação de um setor legal de fins lucrativos cria um dilema para as instituições sem fins lucrativos existentes. O raciocínio fundamental do governo ao legalizar a forma de fins lucrativos era o de fazer as instituições que funcionavam como organizações de fins lucrativos perdessem seus direitos de isenção fiscal e fossem obrigadas a pagar impostos sobre o seu lucro. Isto ameaça o tamanho do setor sem fins lucrativos de duas maneiras. A primeira, obviamente, é o fato de algumas delas se sentirem tentadas a abandonar o setor, enquanto outras instituições são criadas fora dele. A outra é o fato de instituições que preservam seu status legal de organizações sem fins lucrativos serem submetidas a um escrutínio regulatório cada vez maior.

 

Como o ensino superior de fins lucrativos ganha espaço

É claro que um escrutínio mais rigoroso pode tornar a vida mais difícil também para o setor de fins lucrativos. Os apelos no Congresso esfriaram o setor de fins lucrativos nos EUA e recentemente limitaram seu crescimento, em parte desviando-o para atividades que não concedem diplomas. Entretanto, nenhuma evidência global sólida revela que algum tipo de regulação possa abafar o crescimento líquido de empreendimentos precários do ensino superior com fins lucrativos (sejam elas organizações que se encaixem na definição legal de fins lucrativos ou sem fins lucrativos). Muitas vezes tais instituições prosperam seja pela má-fé ou pela exploração de um corpo discente vulnerável que dispõe de poucas ou incertas alternativas.

 

Como mostram os dois outros artigos desta seção especial, o lucro pode se aliar à qualidade, ao menos no ensino orientado para a carreira. De fato, grandes empreendimentos de fins lucrativos podem ter certas vantagens inerentes nesse tipo de provisão. Eles podem se valer de economias de escala e funcionar de acordo com programas bastante uniformes nas diferentes instituições e até países: (1) disciplina administrativa para a realidade do ensino superior; (2) acesso a recursos financeiros, o que possibilita a absorção de prejuízos de curto prazo com vista a ganhos de longo prazo; (3) podem ser orientadas para o consumidor, principalmente quando a demanda dos estudantes corresponde ao treinamento eficiente.

 

Assim sendo, o setor sem fins lucrativos se vê espremido pelos dois outros setores, embora de maneiras diferentes. Esse aperto ocorre enquanto os tradicionais pilares não comerciais da demanda por instituições sem fins lucrativos foram reduzidos – o ensino com base em valores religiosos ou pertencentes a um outro grupo distinto e na confiança na importância do ensino abrangente.

 

Fonte

https://www.revistaensinosuperior.gr.unicamp.br/international-higher-education/a-asfixia-do-setor-sem-fins-lucrativos

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